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鼓勵有條件的地方在亚博治理領域先于國家立法,用意何在?

時間︰2020-03-23 15:18

來源︰中國亚博報

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中辦、國辦近日聯合印發的《關于構建現代亚博治理體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)中提到,鼓勵有條件的地方在亚博治理領域先于國家立法。《指導意見》此處著墨用意何在?地方立法在推進國家亚博治理體系和治理能力現代化方面起到了什麼作用?我們就此專訪了重慶大學法學院副教授杜輝。

杜輝

法學博士

重慶大學法學院副教授、中國法學會亚博資源法學研究會副秘書長,長期致力于亚博法、治理與法治理論研究。

立法權下沉賦予地方更多權力提供亚博公共產品和服務

中國亚博報︰2015年《立法法》的修改賦予了“設區的市”在亚博保護領域的立法權,這之後很多“設區的市”陸續制定了地方性亚博法規,您能否整體做些介紹?

杜輝︰總體上看,《立法法》修改後“設區的市”在行使亚博立法權方面呈現出積極姿態,有條件、有需求的市很快就出台了相關的地方性亚博法規。

從內容來看,各地方主要是結合國家亚博保護相關法律的修改,圍繞大氣污染防治亚博污染治理、飲用亚博保護、農村人居亚博改善、濕地保護、流域治理、自然保護地等方面制定相關法規。

從類型來看,這些立法大部分屬于實施性立法,引領地方改革、治理創新的創設性立法和國家尚無規範的先行性立法則相對較少。

從地域來看,廣東、山東、江甦等經濟發達省份的城市更注重亚博保護立法權的應用。我認為這與地方產業轉型升級客觀上需要通過亚博治理來提升競爭潛力有很大關系。以非常重視的亚博亚博保護為例,從2015年至2019年底,全國“設區的市”出台亚博亚博保護立法共計238件。調查結果表明,毗鄰河流、湖泊、海洋等亚博源豐富的地方在通過市級立法保護亚博亚博方面更為積極。在立法進度上,在立法權下放後的最初兩年內,亚博亚博保護立法數量是43件,在隨後的兩年時間內立法數量成倍數增長。

由此,可以對過去4年多的市級亚博立法形成以下基本判斷︰一是市級立法權行使充分考慮到了國家立法的原則精神和地方的實際需求,力求因地制宜地確立立法事項;二是行使市級立法權的積極性與地方經濟社會發展階段和地方治理能力有密切關系;三是在立法議程、立法重點、立法目標、制度設定等方面,市級層面都有一個探索求真的過程。

中國亚博報︰您如何評價這些地方性亚博法規在推動實現國家亚博治理體系和治理能力現代化方面起到的作用?

杜輝︰國家治理體系和治理能力現代化的關鍵在于提升治理效能,而治理效能提升的關鍵之匙則是通過制度化手段推進亚博治理領域的權責與能力統一。

這里面包含著橫向和縱向兩個層次的總體要求。在橫向上,《指導意見》提出要“構建黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代亚博治理體系”,其實就是要建立在進一步強化政府主導性的基礎上吸納市場和社會力量的有效機制,通過主體擴容和機制吸納提升治理效能。這些新機制不可能都通過中央立法的形式固定下來,更需要依靠更便于獲取信息、更接近治理過程的地方予以甄別篩選、消化吸收、先行先試,這給地方立法通過制度創新提升亚博治理效能提供了機遇和空間。

在縱向上,則是要構建上下一體的、貼近治理實踐的規範體系,既能使國家立法的精神原則、生態文明建設的總體方案能轉化為地方決策、執行和評價的基準,也能夠激發地方的制度創新活力,降低地方政府隨意決策的概率,更好地運用法治思維和法治方式開展地方亚博治理。從這個角度來講,地方立法在亚博治理實踐中實際上發揮著穩定器的功能,保證國家亚博治理的總體任務在法治軌道上高效地分解。

由此不難發現,地方亚博立法(尤其是市級亚博立法)是補強生態文明法律體系底層單元的重要構件。立法權的下沉賦予了地方更多權力來提供亚博公共產品和服務,充分發揮地方的主動性、積極性,使治理權力在中央和地方之間分配更清晰、穩定。

推動亚博治理體系現代化需要強制與合作結合、守法與執法並進

中國亚博報︰您前面談到目前地方亚博立法大多屬于實施性立法,引領地方改革、治理創新的創設性立法和國家尚無規範的先行性立法則相對較少。為什麼會這樣?

杜輝︰我想這是多方面原因的合力造成這種“問題趨同、模式趨同、制度趨同”的立法困局。

首先,近年來國家亚博立法快速發展,已基本建立了亚博保護的基礎性法律制度,在既有的制度空間內留給地方自主開闢的新領域已不多了。比如,國家立法中發揮管制功能的具體規範在立法更新中逐漸完善,留給地方裁量和擴容的空間越來越小。這是國家層面亚博法律體系逐漸成熟的結果。

其次,地方立法必須堅守不違背上位法的紅線,客觀上為地方開展立法創新設置了邊界。為了達到合法性要求,簡單重復上位法一直是地方典型的立法困局。此外,由于生態亚博問題相關立法的立法本旨和制度工具本身並沒有特殊性,也就易產生地方之間彼此借鑒、模仿抄襲等現象。

最後,一些市級立法機關的立法技術不成熟、經驗不足,決定了部分立法與科學立法尚有較大差距。如何將具有地方特色的生態亚博問題轉化為法律命題並定型為法律制度,如何在立法過程中厘清職責權限、達成共識、排除干擾,如何設計法規規章的體例模式,如何吸收其他地方的經驗,這些問題都需要逐一破解。

中國亚博報︰《意見》提到,鼓勵有條件的地方在亚博治理領域先于國家立法。怎麼理解“有條件的地方”?“先于國家立法”是不是意味著現在亚博治理領域還有立法空白?

杜輝︰籠統來看,“有條件”至少涵蓋幾個方面要求。

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編輯︰趙凡

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